2024年1月1日，国务院印发《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见（国发〔2024〕2号）》。科学编制与管理国有资本经营预算，有助于保障国有资本安全与增值，推动国有企业高质量发展。

当前，国有资本经营预算编制管理过程存在编制方法不科学、管理不严格、资金使用效率低等已知问题，阻碍了国有资本的增值保值，制约了国有企业的可持续发展。因此，探索编制管理国有资本经营预算的科学方法与合理路径，是增强国有企业竞争力、提高整体效益的重要手段。

理论基础

国有资本预算编制管理的理论基础主要包括提供编制准则的预算编制理论，从编制到执行的预算管理理论及作为发展纲领的高质量发展理论，力图实现预算编制科学合理、预算管理全面系统、高质量发展稳定可持续。

（一）预算编制理论

预算编制理论包含预算的定义与功能、编制准则、方法与流程。国有资本预算是国有企业为了实现所制定的经营目标而编制的财务计划，用于资源配置、绩效评价、成本控制等方面。预算编制有四大准则：一是全面性，即预算应做到全面覆盖企业的各个环节、各个方面，反映企业整体的经营财务状况；二是客观性，即预算编制要基于真实可靠的数据信息，以确保科学性与合理性；三是动态性，即预算编制应灵活自主，适应内外部环境的改变，及时调整优化；四是可控性，预算应可操作、可监控，以确保执行过程的有效性。

（二）预算管理理论

预算管理理论涵盖预算执行、控制、评估、调整等一系列操作，是一种全面性、系统性的管理理论。将编制完成的预算计划进行实际处理并对执行情况监控分析，对执行结果总结反馈，应对形势变化并适时调整，以确保经营或绩效目标的实现并为未来的预算编制提供参考依据。国有企业预算管理，主要通过对未来一定时期内的经营、融资和筹资活动进行预测规划，科学、合理地配置资源，对经营状况全面监测，以确保企业整体目标的实现，预测应对经营风险，提升运行效率与管理水平。

（三）高质量发展理论

有别于传统的经济增长模式理论，高质量发展理论强调经济增长的高质量与高效益，以经济效益最大化为首要目标、以创新驱动发展为核心要素，重视可持续发展。国资国企高质量发展意味着国有企业要通过降本增效、优化配置等方式确保经济的持续增长，通过加大研发、鼓励创新、产业升级、结构调整等方式引领企业发展，通过承担社会责任、重视环境保护等方式实现协调发展。国有企业应以一套科学的评价指标体系为基础，全面衡量评估其发展质量，及时调整发展战略，确保实现高质量发展。

国有资本经营预算现状分析

（一）编制方式陈旧

许多国有企业仍采用传统的增量预算编制方法，即在上年度预算基础上进行简单调整。这种方法既缺乏科学性和灵活性，又难以适应企业内外部环境的变化和新的经营需求，容易导致预算膨胀和资源浪费。此外，由于缺乏系统性和规范性的理论指导，整个预算编制过程往往流于形式，无法真正反映企业的实际需求和市场变化。

    （二）数据基础薄弱

预算编制需要依赖准确、全面的数据支撑。目前许多国有企业的数据采集和管理水平较低，数据质量不高，存在如下问题：一是数据采集手段落后，许多国有企业仍采用传统的、手工或半自动化的数据采集方式，效率低且无法覆盖所有的业务领域和关键环节；二是不同部门之间的数据口径不一，缺乏统一的数据采集标准和流程，导致数据整合和分析上的困难；三是数据管理能力不足，部分国有企业在数据处理和分析方面缺乏必要的技能和工具，无法对数据进行深入挖掘和分析，同时由于数据信息共享程度较低，各部门之间往往形成数据孤岛，导致数据资源的浪费和重复劳动。因此，数据基础薄弱已经成为制约国有企业预算编制管理效果的重要因素之一。

（三）执行监管不严

为确保预算管理的有效性，国有企业对预算的执行与控制是重中之重。当前，许多国有企业在预算执行中监管不到位、执行不严格，如忽视市场环境、业务状况等外部因素变化导致实际支出与预算出现的偏差，随意调整预算，缺乏有效监督和反馈机制等。执行监管不力削弱了预算的严肃性和权威性，进一步导致国有企业资源配置效率下降。

（四）缺乏绩效评价

绩效评价与预算管理相辅相成是实现国有企业经营效益与管理水平提升的重要依据。当下许多国有企业缺乏科学、系统的绩效评价机制，无法准确、全面地评估预算执行的效果和效率。企业无法从预算执行反馈中学习到宝贵的经验教训，无法及时发现问题并作出调整。长此以往，预算管理将逐渐与企业的战略目标脱节，预算制定的初衷和期望将难以实现。

国有资本经营预算改进措施

（一）完善预算编制方法

国有资本经营预算编制应贯彻落实统一领导与分级管理相结合的准则，以确保预算的权威性和可执行性。各国有企业应根据自身实际情况和业务特点，选择适当的预算编制方法。一般预算编制方法包括固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算、定期预算与滚动预算、绩效预算等。其中零基预算可减少历史数据干扰，滚动预算可增强预算的连续型与灵活性，绩效预算将预算与绩效目标相结合。完善国有资本经营预算编制方法，要求企业建立科学合理的绩效评估指标体系，完善自身费用标准、审批流程、调整机制、绩效管理，确保预算编制的全面性、准确性、及时性、有效性，带动国有资产整体效益提升。

（二）强化预算执行监督

国有企业应建立健全预算执行监督机制，确保预算管理有效运行。监督机制需内外并重，形成合力。内部监督方面，企业应构建完善的内部审计制度，深入至预算编制、执行和调整的各个环节。内部审计部门应独立行使职责，对预算执行的规范性和有效性进行持续监督和管理，确保预算资金得到合理使用，避免浪费和违规操作。外部监督方面，审计部门应加强对国有企业预算执行的监督力度，通过定期审计和评估，对预算编制和执行的透明度和合法性进行把关。

为进一步提高预算执行的透明度，国有企业应加大信息公开力度，定期公开预算编制和执行情况，接受社会各界的监督和评价。同时，建立预算执行的反馈机制，及时收集和分析预算执行中的问题和不足，进行针对性的调整和改进。通过有效的反馈机制，不断优化预算管理流程，提高预算执行的效果和效率。

（三）提高资金使用效率

国有资本经营预算编制管理要以提高资金使用效率为重点目标，加强资源有效利用，实现效益最大化。为此，国有企业可从以下几方面考虑：一是优化资金配置，以企业自身发展战略和经营目标为重，优先保障关键领域项目的资金投入，推动企业可持续发展，提升企业核心竞争力；二是加强成本控制管理，通过全面深入的预算管理和绩效考核，合理控制企业的生产运营成本，更好应对市场变化和竞争压力；三是提高资金使用效益，准确把握市场机会，谨慎评估项目的投资回报与风险，充分考虑项目的预期结果，做好预算备案等；四是建立科学的绩效考核体系，设定明确的考核指标和奖惩机制，激励企业各级管理人员和员工积极投入工作，提高资金使用的积极性和主动性，提升企业的整体运营效率，增强企业的凝聚力和竞争力。

（作者单位：付豪，曹县国有资产管理服务中心；付宇，曹县财政局）