2024年4月26日，国务院常务会议审议通过《国有企业管理人员处分条例（公开征求意见稿）》（以下简称《条例》），笔者试图从中央企业合规管理的角度解读，以供读者评议。

管理的主体概念明确规范

依据《条例》第二条“国有企业管理人员的范围按照《监察法》《监察法实施条例》等有关规定确定”。其列明的上位法《公职人员政务处分法》第二条“本法所称公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员”。

依据《监察法》第十五条列明的被监察对象就是“国有企业管理人员”。依据《监察法实施条例》第四十条国有企业管理人员，是指国家出资企业中的下列人员：在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。

依据《中央企业合规管理办法》，合规是指“企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求”；合规管理是指“企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动”。合规管理的主体是明确的，就是“在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员”及其行为。

实施合规管理是主轴

《条例》所保护的客体是因“国有企业管理人员”没有“依法履职、秉公用权、廉洁从业、坚持道德操守”的失职、渎职“违法行为”所侵害的管理关系。

在《条例》第二章“违法行为及其适用的处分”（共十条）中，从失职、渎职行为的对象看，既有因违反法律法规、未造成实际经济损失的（第七条、第八条），也有已造成实际经济损失的（第十四条、第十五条）；既有违反决策程序的（第十四条），也有侵财获取财物的（第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十五条）。由此《条例》保护的客体并不一定必须具备直接的经济性质的、可计量的“侵害对象”，而是保护国有企业内部正常、健康的管理关系。只要破坏或损害这种管理关系，使国有企业遭受政治、经济、声誉上的损害，就适用本《条例》予以处分。

总之，这些应当受到处分的违法行为有一个共同特征：处分指向的行为并不是以是否造成经济损失为唯一“标杆”，而是以是否违反了《条例》及上位法《公职人员政务处分法》以及《监察法》《监察法实施条例》为依据，就是违法行为的客观存在。

通过第二章的规定，《条例》对“国有企业管理人员”传递出的基本信息：“违规必处理”。 这与《中央企业合规管理办法》中阐明的“合规”要求完全契合：就是国有企业管理人员的履职行为必须合法合规，在履职过程中实施合规管理才是行动的主轴。

处分的内容提示了企业的合规要求

《条例》基于针对的是特殊人群——“国有企业管理人员”，所以处分内容也与一般的“公职人员”有所不同。有涵盖政治纪律的；有违反决策程序、职责权限的；拒不执行或者变相不执行、拖延执行上级领导人员依法作出的决定、命令的；利用职务便利，侵吞财物的；收受以及其他与其行使职责相关的下属单位和个人各种好处的；违反规定办理经济工作事项，损害国有资产权益的；实施违反国家财经纪律的行为，造成国有资产流失的；瞒报、漏报重大风险及风险损失事件，编制虚假财务会计信息，造成不良后果或者影响的；拒绝、拖延履行职责、擅离职守或者不正确履职，致使发生重大责任事故或重大国有资产损失的。

总之，《条例》从更高层面提示了对“国有企业管理人员”的合规要求，开列出了“负面清单”，重在立规，将党的十八大以来党和国家对国有企业改革进程中依法治企和央企合规管理体系建设中的实践成果制度化、常态化，清晰地划定了具体的不可触碰的“合规红线”。

在近年来的国有企业合规管理体系建设中，各央国企单位通过制度建设建立合规风险库，以防范合规廉洁风险、决策管控风险、资产管理风险、经营管理风险以及法律风险；通过“三张清单”（风险防控清单、岗位职责清单、流程管控清单）规范权利与责任义务的关系；通过合规审查、合规后评价的等方法，全面贯彻和落实国有资产出资人的各项管理要求，分别取得了有效的成绩。但在企业上市或者上市公司并购、重组、定向增发等过程中，在三重一大决策、工资总额管理、“十不准”（融资性贸易、虚假贸易）采购营销、投资并购、资产租赁、工程建设、招标投标、金融信贷等方面，仍然不同程度地存在不合规的情况。

《条例》的正式出台，使“国有企业管理人员”的责任更加具体化、清晰化，将更加有力地推进国有企业合规管理体系的建设。

处分程序清晰合规

行政处分是一种理性的活动。行政处分的质量是向被处分人及其他人宣示和证明其处理的公正性、正确性和合理性。经过正当的程序过程作出的决定，就具有正当性和合理性。

依据上位法《公职人员政务处分法》，本《条例》第三章、第四章分别对“调查处分的程序”“复核、申诉”进行了处分程序的规定。其程序性规定的条款占了总条款的50%，足以证明《条例》对“程序合规”的重视。

《条例》按照干部管理权限，规定“任免机关、单位”是对“国有企业管理人员”处分处理的有权主体。《条例》详细规定了“初步核实、主要负责人批准后立案、收集、查证、谈话及询问、严禁非法方式收集证据、决定给予处分、制作处分决定书、处分决定书载明事项、回避制度、向人大政协通报、申请复核及期限，受理复核期限”等程序要求。

《条例》规定的处分程序充分体现了合规管理的基本要求，承接了《公职人员政务处分法》的程序性原则规定，同时针对“国有企业管理人员”的特殊情况，程序规定更加具体。在合法的同时，程序本身合规、正当。

处分种类、法律责任规范

《条例》对“国有企业管理人员”的处分没有另行规定处分种类，全部“违法行为及其适用的处分”种类，都指向并沿用《公职人员政务处分法》的相关条款及《公职人员政务处分法》中规定的处分种类：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

结语

合规管理讲究“坚持权责清晰”“权责的统一”，就是法律意义上的“权利与义务相一致”原则的具体体现。当“任免机关、单位”赋予“国有企业管理人员”权力的同时，就应当视同已经向其赋予了“义务和责任”，“国有企业管理人员”就必须采取积极的措施和行动依法履行职责。擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，就要承担相应的法律责任。

依据《条例》，在国有企业的日常运行中，“国有企业管理人员”（董事会成员、经理班子成员、主要负责人、首席合规官、业务及职能部门管理成员、合规管理部门管理成员等），就应当自我明确自己的“身份”和责任，并依照《中央企业合规管理办法》，在自己的岗位履职中，充分运用好各种合规管理工具，切实履行各自的岗位职责，以避免由于不合规的履职和失职而引发的“处分”。

（作者: 俞国洪 中国航空工业集团法律专家委员会专家委员、国防科技工业法律顾问协会理事）